徐州市建设用地增减挂钩政策下农村居民地整理的调查研究开题报告

本课题的意义、国内外研究概况、应用前景等（列出主要参考文献）

一、研究意义：

我国是一个人口多、人均耕地少、耕地总体质量差、耕地后备资源不足的发展中国家。当前我国土地利用面临两个突出问题：一是人口不断增加，耕地不断减少，为了保证十三亿人的吃饭问题，就必须保证现有的耕地数量不再大量减少；二是我国正处于工业化的中期，城市化加速阶段，经济建设和城市化不可避免还要占用部分土地。 农用地转为非农用地是城市化和工业化进程中的一般趋势。以中心城市为主导的现代城市圈建设更加快了这一步伐。在这种快速转变进程中如何做到节约集约利用土地、切实保护耕地，成为城市建设中必须解决的重要问题。城乡建设用地增减挂钩^[1]作为土地整理、利用和管理的一种新型模式，是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积、提高耕地质量、节约集约利用建设用地、城乡用地布局更合理的目标。这种模式在山东、江苏、四川、重庆等地已开始探索实施，并取得了满意的效果。本研究拟综述国内外学者关于城乡建设用地增减挂钩模式的探讨，为徐州市开展增减挂钩政策下农村居民地的整理奠定基础，为今后的发展研究提供参考依据。

二、国内研究概况

国内学者对城乡建设用地增减挂钩政策的源起、挂钩意义^[2]、运作模式、存在阻力等方面作了较为深入的探讨。同时，城乡建设用地增减挂钩模式也在部分地区进行了试点工作。城乡建设用地增减挂钩是国家推出的支持社会主义新农村建设、促进城乡统筹发展、破解保护与保障两难^[3]困境的一项重要管理措施。国土资源部日前组织开展的增减挂钩试点快速调研显示，自2006年增减挂钩试点工作开展以来，大部分地区能够充分运用这项新的政策，对利用不合理、不充分和废弃闲置的农村建设用地进行调整利用，总体进展顺利，取得预期效果。但个别地区还存在认识不准、操作不当和监管不力的问题，需要进一步深化理解、加强监管、完善制度。

1建设用地增减挂钩政策的发展阶段

早在2000年11月30日，国土资源部下发的《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》提出，县、乡级土地利用总体规划和城镇建设规划已经依法批准的试点小城镇，可以给予一定数量的新增建设用地占用耕地的周转指标，用于实施建新拆旧，促进建设用地的集中。^[4]2000年12月27日，国土资源部下发的《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》进一步明确提出了为妥善解决小城镇建新拆旧过程中的建设用地指标问题对国家和省级试点小城镇，单列编报下达一定数量的建设占用耕地周转指标。^[5]这引发了早期对城乡建设用地增减挂钩的思考和探索。增减挂钩概念的正式提出是在2004年10月21日，国务院在《关于深化改革严格土地管理的决定》中第一次明确提出：鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。^[6]2005年6月4日 《国务院办公厅关于转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作的意见的通知》中指出：按照城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的要求，提出土地利用调整和推进建设用地整理的措施。^[7]同年10月11日，国土资源部下发了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》的通知，并在全国部分省市部署开展了试点工作，

2006年4月，国土资源部的批复确定了天津市等五省（市）的9个项目区为第一批进行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点。^[8]增减挂钩模式开始在试点地区正式运作。2007年7月13日，国土资源部下发了《关于进一步规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》，就挂钩试点工作的有关问题进行进一步规范^[9]。2008年6月27日， 国土资源部印发了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，进一步明确了挂钩内涵为：依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。^[10]城乡建设用地增减挂钩正式完善并确定下来。

2增减挂钩意义的探索研究

在挂钩概念提出之前，国家在1997年提出了保持耕地总量动态平衡的政策。这引发了学者的关注。其中王玉川认为，实施农村居民点整理，逐步彻底改变农村居民点用地小而分散的状态，加强村镇规划和村镇建设，走集中组团式发展方向，一方面要引导农民改革生产、生活方式，走上集镇化、现代化的小康道路；另一方面要节约用地，开发利用废弃农居用地，确保实现耕地总量动态平衡^[11]。开展农村宅基地整理则是实现耕地总量动态平衡的有力保障^[12]。2004年国务院下发了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，提出城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。这开始引发学者对挂钩特别是在挂钩意义的关注，且观点较为集中。王珏认为城乡建设用地增减挂钩：①便于加强村庄规划和农村人居环境治理；②为城镇建设用地，尤其是重点建设项目用地拓展空间；③有利于加速农村城镇化、现代化进程；④有利于土地资源的保护和土地利用规划的实施^[13]。

3增减挂钩运作模式的探索

在城乡建设用地增减挂钩运作模式的探索方面，王君、朱玉碧提出了3种模式。

一是政府主导型运作模式。政府作为组织策划者，负责编制挂钩规划设计、筹措资金、监督工程执行情况，承担项目运行风险。企业是政府意志的具体执行者，负责土地整理工程的实施，保障项目的最终竣工验收。这种运作模式的特点是：①工程从立项到竣工验收都由政府统一安排，资金投入以政府投入为主，监督管理手段以行政手段为主，能够充分发挥政府的权威性，充分调动人力、物力来保障工程的高效率完成；②政府在整个项目的运作过程中承担的风险极大，而且需要强大的经济实力来支撑。

二是市场主导型运作模式。这种模式的主要特点是：①多渠道筹集资金，采用市场化运作方式后，通过将民间资金引入建新拆旧工作中；②政府充分发挥引导、协调、规范和服务的职能，在市场化运作过程中，政府通过规划的指导以及法规的制定和完善来对挂钩工作进行宏观管理；③折抵指标真正商品化，在市场化运作方式下，项目全过程资金投入以企业自筹资金为主，相应地项目实施后取得的新增建设用地折抵指标应归投资者所有，投资者可以将该指标根据市场供需状况按市场价格进行转让，实现投入资金的回收和利润的获得。

三是农村集体自主型运作模式。村集体自主型模式，是指建新复垦的整个过程主要由集体土地所有者控制的一种运作模式。这种模式的主要特点是：①公众参与性较强，该模式给予了集体土地所有者比较大的自主权，使得他们能够充分参与到项目的立项、规划、实施等全过程，使项目的设计和实施真正体现农民群众的意志；②资金筹集方式可以实现多元化，资金筹措可实现地方政府银行集体农户为一体的投入方式，在一些地区农民收入较高、农户的积极性也较高的前提下，可以充分发挥农民自身的积极性，考虑集体非农户的筹资模式^[14]。

4增减挂钩规划方法的研究

规划是土地利用和管理的龙头，是落实城乡建设的重要依据，然而目前城乡建设用地增减挂钩规划的开展还缺少相应的技术规程，关于挂钩规划理论和方法的研究还较少，例如周小平、黄蕾^[15]等通过构建评价指标体系以测算级差区域指数划分挂钩供给和需求区域；宇德良、汪景宽^[16]从项目区实际条件出发，采用特尔斐法选取挂钩选址评价指标，通过层次分析法确定权重，采用加权指数和法计算评价得分，并运用累积曲线分级法对拆旧地块进行适宜性评价。程龙、董捷^[17]引入了生态学中的生态位适宜度模型，以土地可持续利用与区域协调发展为目标，分别从区域生态条件、生产条件及生活条件3个方面，构建相应的土地利用生态位适宜度评价指标体系，建立土地利用生态位适宜度模型，以生态位适宜度评价结果为表征量，构建城镇建设用地与农村建设用地之间的对应关系，为解决挂钩规划的技术难题提供方法借鉴及参考。

5增减挂钩的阻力研究及在实践中开展的情况

张宇、欧名豪对挂钩政策的由来及挂钩政策落实的阻力进行了分析，并提出了落实挂钩政策的建议。他们提出，挂钩在具体落实中，由于涉及到农村居民点整理，因而会引发权属调整的问题^[18]。通常，挂钩中的权属调整存在以下问题：①由于原宅基地不符合标准所带来的纠纷；②权属调整^[19]没有充分保障农民利益；③补偿不规范，标准不统一。在实践层面上，山东省泰安市作为第一批被国土资源部批准的挂钩试点市，到2006年4月，8个项目区获批准试点，泰安市在城中村^[20]改造方面探索较早，确定了统一规划、合理布局、综合开发、配套建设、政策扶持的工作思路，挂钩试点的运营促进了社会主义新农村的建设，提高了城乡建设用地的节约与集约利用效率^[21]。山东莱芜市下发了《关于建立挂钩试点工作进展情况通报制度的通知》，对挂钩项目进行政策约束^[22]。通知规定，建立挂钩试点月通报制度^[23]。每月25日前，由各国土资源分局对辖区内挂钩项目区进展情况进行调度，填写《城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩工作进展情况调度表》^[24]，上报市挂钩工作领导小组办公室，市挂钩工作领导小组办公室汇总后进行通报。通知要求，各项目区要实事求是上报工作进度^[25]，项目区内拆旧复垦情况、安置及建新占地等数据要准确，严禁弄虚作假、虚报数据。

三、应用前景

徐州是江苏省第二批参与城乡建设用地增减挂钩的试点城市，从2006年到2008年，省国土资源厅共向徐州市市下达挂钩指标9500亩。随着增减挂钩增测广泛而深入的开展，其对徐州市经济、生态和社会的影响引起我的的关注，现有研究大多集中于增减挂钩政策，对具体地区如何实施研究相对偏少。居民地整理是社会主义新农村建设的重要内容，居民地整理中应坚持 以人为本的原则，树立农民的主体地位，提升广大农民的幸福指数。因此，探讨如何将建设用地增减挂钩政策与具体地体更好的结合和实施，能够为该地区居民地整理工作提供参考。

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[10]瞭望撤村并居是与非[EB/OL]

[11]瞭望从农民到市民的距离[EB/OL]

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